改进预算管理制度 防范政府债务风险
发布时间: 2017-05-03 作者: 米靖平 来源: 靖边县人大

预算的审查,批准和监管执行,是宪法法律赋予各级人大及其常委会的重要的法定职权之一,也是各级人大代表及人大常委会组成人员每年都要依法审议和行使表决权的重要工作之一。为了便于各位代表学习、理解和掌握预算审查监督的基本知识、基本精神和法定程序,履好自己的职责。结合《预算法》和中央新一轮财税体制改革的决策部署,我就审议财政预算执行情况和财政预算草案报告,以及改进预算管理制度、防范政府债务风险等内容,谈点个人的认识和思考,与大家一起交流学习。

一、如何审议“财政预算执行情况和财政预算草案报告”。

<一>审查财政预算过程中需要掌握的相关业务及法律法规知识。

——《预算法》“预算”概念的内涵和外延。这里,首先了解熟悉一下预算的性质。预算的性质有广义和狭义之分。广义性质的预算,是指包括国家的预算、企业的预算、社会各单位的预算、社会各类组织的预算、家庭的预算等凡是有“收入计划”和“支出计划”行为和行为结果的各种预算。狭义性质的预算,是特指国家的预算,即《预算法》的“预算”。国家预算除了属于保证国家机关正常运行的少部分资金外,绝大多数资金都属于整个国家社会,直至包括到国家的每一个公民在内。因此,广义范围的国家预算是指包括从预算的编制开始,直到决算结果的公布及其相关法律、法规、政策、制度在内的全过程和所有内容。狭义概念的国家预算是特指经国家法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。

——“一级政府一级预算”的体制涵盖范围。“一级政府一级预算”是指国家按照不同等级政府所管辖的行政区域范围来设立不同等级国家预算的方法。《预算法》第三条规定,国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成;地方预算由各省、自治区、直辖市预算组成;地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成。这样,相应有了全国预算、中央预算、地方预算和总预算、本级预算等概念。

——预算组成。《预算法》第四条规定,“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。将政府全部收支关进制度的笼子,这是对多年来社会热议的预算外收支和制度外收支(即体外循环)问题的立法回应,通过预算统筹管理,有效地提高资金的使用效率,避免财政资金体外循环带来的寻租腐败等问题。

——全口径政府预算体系。《预算法》第五条规定,预算包括:一般公共预算、政府性基金预算、国有资金经营预算、社保保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

——地方一般公共预算。《预算法》第七条规定,地方一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。

——政府性基金预算。《预算法》第九条规定,政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定,在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。

——国有资本经营预算。《预算法》第十条规定,国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。

——社会保险基金预算。《预算法》第十一条规定,社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。

——预算原则与跨年度预算平衡机制。《预算法》第十二条规定,各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。统筹兼顾原则是指预算的整个过程应当体现综合预算的思想,必须兼顾不同群体之间、各个地区之间的公共需求,统筹经济、社会、政治、环境等多方面的需要,以有限的财政资源实现社会公共利益的最大化;勤俭节约原则是指预算的过程应当突出厉行节约,严格控制一般性支出,降低行政运行成本,反对铺张浪费、贪污腐败,实现预算支出最小化,从而最大限度地提高财政资金的使用效率;量力而行原则是指预算的编制和执行必须与政府的财政收入相匹配,通俗地讲,就是要求政府预算“有多少钱办多少事”,既不要消极地不作为,又要反对“好大喜功”;讲求绩效原则是指预算的过程应当以结果为导向,提高财政资金的使用效益,强调支出的产出效益和质量评价;收支平衡原则是指预算的过程应当确保政府的支出维持在收入范围内,从而达到预算收入与预算支出在总量上基本相当、结构上合理协调的结果。预算平衡原则是各个国家财政宪法和法律中最重要的基本原则,要求政府在编制预算时不列赤字,在预算执行过程中严格控制赤字率和公债率;跨年度预算平衡机制主要是针对传统的年度预算平衡制度而言的,其强调的收支平衡是应在整个经济周期而不是简单僵化地在某一个单一的预算年度内追求预算平衡。正如原财政部部长楼继伟所指出的:“建立跨年度预算平衡机制为今后实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,并强化其对年度预算的约束留出了空间,也为硬化支出预算约束、科学理财、依法理财提供了制度保障”。

——预算刚性制约机制。《预算法》第十三条规定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。这是因为现代预算制度的重点在于“支出控制”,强调预算对支出控制的刚性约束,借以规范政府的施政范围和施政行为,实现财政资金的规范管理和使用绩效,保障立法机关、民意机关通过审批预算所反映和体现的民众利益与诉求能够得到最优化、最大化的实现。

——分税制财政体制形式和内容。《预算法》第十五条规定,国家实行中央和地方分税制。就是将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,借以确定中央财政和地方财政收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分,形成中央与地方的收入体系。我国实际推行的中央与地方分税制,始于1994年,延续至今,成为我国现在财政管理体制的核心制度。

<二>审查财政预算执行情况和预算草案报告的重点内容。

一是上年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;

二是预算安排是否符合《预算法》的规定;

三是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;

四是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;

五是预算的编制是否完整,是否符合《预算法》第四十六条的规定,即一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项;

六是对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当;

七是预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;

八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。

以上审查重点包括五个层面:一是合法性审查,即审查预算收支是否符合法律、法规;二是真实性审查,即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况,对预算收支的测算是否科学合理,与经济社会发展的实际情况是否吻合;三是政策性审查,即审查预算有无贯彻有关方针、政策、预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则;四是效益型审查,即审查预算是否贯彻勤俭节约,能否最大限度地发挥财政资金的效益;五是科学性审查,即审查预算设计是否规范,能否直观地反映预算全貌和项目信息等。

由于预算具有专业性、复杂性、客观性等特点,加之人民代表的预算审查工作又主要在短暂的人大会议期间展开。为了履行好宪法。法律赋予的职责,深化对预算草案和预算执行情况报告的审查,人民代表大会审查采取全面审查与重点审查相结合的办法,即在全面审查预算草案和预算执行情况的同时,对预算有重要影响的内容作重点审查,以取得良好的效果。

二、改进预算管理制度,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。

<一>建立公开透明的预算制度。《预算法》第十四条规定,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明”。“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明”。“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”。

2014年,国务院出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)文件,明确规定,要细化政府预决算公开的内容,除涉密信息外,政府预决算全部细化公开到功能类的项级科目,专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。扩大部门预决算公开范围,除涉密信息外,中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容,逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。加大“三公”经费公开力度,细化公开内容,除涉密信息外,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题,要规范整改、完善制度。

<二>建立政府全口径预算体系。这是建立健全“全面规范”的现代公共预算制度的重要途径。一是编制四本预算。也就是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。二是政府收入和支出全部纳入预算,实行全口径政府预算管理。简单地说,就是政府所有收支都要进预算,一分都不能少。三是加大政府性基金、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。将部分政府性基金调入一般公共预算统筹使用,完善国有资本经营预算,不断扩大国有资本经营预算征收范围,逐步提高上缴一般公共预算的比例。中央要求2020年要提高到30%。

<三>建立跨年度预算平衡机制。改革的重点是财政收支由年度平衡向周期平衡转变,这样做,有利于发挥财政的“逆周期”调节作用。建立跨年度预算平衡制度,一是要实行中期财政规划管理。中期财政要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划,加强项目库管理,健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力,各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。二是收入预算从约束性转向预期性。弱化收入硬性指标后,当年实现的超收当年不能全花完,要么消化赤字,要么偿还债务,要么进到预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金以及其他预算资金,或消减支出,以丰补歉,实现财政的周期平衡。

<四>优化转移支付结构。完善一般性转移支付增长机制,增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提到60%以上;要加大清理、整合、规范专项转移支付,在合理界定中央和地方事权的基础上,严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,属于地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查,凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消,其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长。在明确中央和地方支出责任的基础上,认真清理现行配套政策,对属于中央承担支出责任的事项,一律不得要求地方安排配套资金;对属于中央与地方分担支出责任的事项,由中央和地方按各自应分担数额安排资金。

<五>规范国库资金管理。规范权责发生制核算,严格权责发生制核算范围,控制核算规模。地方各级政府除国库集中支付年终结余外,一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项,应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款,应当由预算安排支出的按规定列支,符合制度规定的临时性借垫款及时收回,不符合制度规定的借垫款限期收回。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。

<六>建立结转结余资金定期清理机制。《预算法》第四十二条规定,各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理,其中一半公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度,对不需要按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制,细化预算编制,提高年初预算到位率。

<七>健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作,强化支出责任和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

<八>建立权责发生制的政府综合财务报告制度。《预算法》第九十七条规定,各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,报本级人民代表大会常务委员会备案。

三、加强政府债务管理,防范财政金融风险。

2014年9月21日国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),中央对地方政府性债务管理的总体要求是“修明渠、堵暗道”,主要内容:

<一>赋予地方政府依法适度举债的融资权限。

经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,做到谁借谁还、风险自担。

<二>建立规范的地方政府举债融资机制。

地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府基金或专项收入偿还。

<三>积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。

鼓励社会资本通过特许经营方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

<四>加强政府或有债务监管。

剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相应责任。

<五>对地方政府债务实行规模控制。

地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

<六>严格限定地方政府举债程序和资金用途。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

<七>把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方或其他部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。

<八>建立地方政府性债务风险预警机制。

根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。

<九>完善债务报告和公开制度。

完善地方政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。各级财政部门要公开本级政府债务情况,包括政府性债务余额变动、债务举借和担保、债务资金使用、还本付息等情况,以及本级政府性债务风险状况。各部门、各单位也要公开本部门和单位政府性债务情况,包括政府性债务余额变动、债务期限结构及融资成本、债务资金使用、还本付息、主要财务指标等情况,以及债务风险状况。

<十>强化债权人约束。

金融机构不得违法违规向各级政府及其部门、事业单位提供融资,不得要求其违法违规提供担保。金融机构等违法违规提供政府性融资的,自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规,追究相关机构和人员的责任。