地方人大设立常委会的过程和有关情况
发布时间: 2019-05-27 来源: 人大参阅2019年第3期

  1979年7月,五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议对宪法有关条文作出修改,其中第35条增加1款作为第4款,规定:“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,它是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作,它的组织和职权由法律规定。”县级以上地方人大设立常委会从最初的研究论证,到最终的决定和设立,历经“四次酝酿、三次搁置”的曲折过程。

  一、地方人大设立常委会的酝酿过程

  (一)第一次“酝酿”和“搁置”

  1954年制定宪法时,一些学者提出地方各级人大也应当同全国人大一样设立常务委员会,这个意见没有被宪法起草委员会采纳。刘少奇同志在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出,“全国人民代表大会工作的繁重,当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家的立法权,地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会,因为地区越小,就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关,同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关,反而会使机构重叠,造成不便。”因此,1954年宪法第30条规定,“全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关”,没有对地方各级人大的常设机关作出规定。这是地方人大设立常委会的第一次“酝酿”和“搁置”。

  (二)第二次“酝酿”和“搁置”

  实践证明,1954年宪法确立的地方政权体制是不完善的,存在许多难以解决的问题。为此,1955年11月一届全国人大常委会第二十三次会议通过了《关于在地方各级人民代表大会闭会期间省长自治区主席市长州长县长区长乡长镇长和地方各级人民法院院长缺额补充问题的决定》,规定:“在地方各级人民代表大会闭会期间,省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长因故不能担任职务的时候,应该由本级人民委员会在副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长、副乡长、副镇长中推举一人报请上一级国家行政机关批准暂时代理其职务,等到本级人民代表大会举行下一次会议的时候补选。”该决定对法院院长因故不能担任职务时的缺额补充办法也作了规定,只是无须报请上一级国家行政机关批准。这样做,又造成权力机关和行政机关、审判机关不分,不利于人民代表大会对行政、审判等机关工作的监督,于法于理难以说通。

  针对立法权集中在全国人大、地方人大没有立法权的状况,毛泽东同志在《论十大关系》中指出,在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法。为了解决地方政权体制不完善的问题,1957年上半年,全国人大常委会对如何进一步健全人民代表大会制度进行了专题研究。这次研究探索是在全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真同志直接领导下进行的。“我们国家的地方人大需要有常设机构来加强对政府工作的监督。省、市、自治区和县人民代表大会本身没有常设机关,在闭会之后就没有一个对政府进行经常监督的机关,这种‘议行合一’的制度在今天就不完全适宜了。”因此有考虑在县级以上地方人大设立常委会的必要。

  根据中央指示,全国人大常委会党组经过反复研究,1957年5月提出关于健全人民代表大会制度的具体方案和措施,其中包括县级以上地方人大设立常委会、赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等内容,并相应拟出了修改宪法的方案和关于县级以上地方各级人大设立常委会的决议草稿,准备提请即将召开的一届全国人大四次会议审议。但是,随后发生的反右斗争扩大化,导致这一方案未能出台,地方人大设立常委会又一次被“搁置”。

  (三)第三次“酝酿”和“搁置”

  1965年,为完善地方政权体制、发挥地方人大作用、加强对政府和司法机关的监督,同时考虑到推进地方党政机关干部队伍建设,全国人大常委会在各方面取得共识的前提下,再次提出县级以上地方各级人大设立常委会的问题。这时,对县级以上地方人大设立常委会的问题,已经基本取得了一致意见,有两个省还率先提出了设立人大常委会的具体方案,并报请中央批准。但此后“文化大革命”爆发,不仅地方人大设立常委会的方案第三次被“搁置”,而且地方各级人大也全部停止活动,人民代表大会制度遭到严重破坏。

  (四)“文革”期间地方政权组织的主要形式

  1966年至1976年,我国经历了“文化大革命”的浩劫。自1964年12月21日召开三届全国人大第一次会议后,全国人民代表大会连续10年没有再召开会议。1975年1月,四届全国人大开了第一次会议,接着又间断了3年,到1978年2月才召开五届全国人大第一次会议。“文革”期间地方各级人大也都陷入瘫痪状态。

  1967年2月,毛泽东在一次谈话中明确指出,“在需要夺权的那些地方和单位,必须实行革命的‘三结合’的方针,建立一个革命的、有代表性的、有无产阶级权威的临时权力机构。这个权力机构的名称,叫革命委员会好。”从1967年1月上海市造反派“夺权”,到1968年9月5日新疆维吾尔自治区革命委员会正式成立,全国(除台湾省以外)29个省、自治区、直辖市全部成立了不是在普选基础上产生的“三结合”的革命委员会,当时被称为“全国山河一片红”。革命委员会的产生,即没有法律依据,也不需要合法程序,它是在对原有的合法的人民政权全盘否定的基础上建立起来的。四届全国人大一次会议通过的1975年宪法第22条规定,“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府”,将实行革命“三结合”的地方各级革命委员会以法律的形式确立下来。1978年宪法延续了革命委员会体制。

  二、地方人大设立常委会的决策过程

  地方人大设立常委会第四次“酝酿”的顺利实现,得益于党的十一届三中全会。1978年底召开的党的十一届三中全会,实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折,开启了我国改革开放的历史新时期。会议提出“发展社会主义民主、健全社会主义法制”这一重大历史任务,人民代表大会制度步入一个崭新的发展阶段,地方人大建设也走上逐步健全的道路。县级以上地方各级人大设立常委会的问题再次提到了重要议事日程上来。

  1979年2月,全国人大常委会法制委员会法律室在征求各地对地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会组织法修订二稿意见时,许多地方提出省、自治区、直辖市、自治州、省辖市的人民代表大会应当设立常务机关;还有同志建议县一级也可以考虑设立人大常委会。当时,与地方人大设立常设机关紧密相关的一个问题,是如何处理地方各级革命委员会。鉴于县级以上地方各级人大是否设立常委会和是否取消革命委员会、恢复人民委员会,是修改地方组织法的重大问题,也是关系人民法院组织法、人民检察院组织法以及选举法修改的重要前提,1979年5月17日,全国人大法制委员会主任彭真同志专门向中央写了关于县以上各级人民代表大会和各级人民政府组织法是否决定取消革命委员会、恢复人民委员会和设常务委员会的报告。报告中说,对此问题有3个方案:(1)用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。(2)取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对于“扩大人民民主”、“健全社会主义法制”不一定能有多大实质性的帮助和改进;同时,也牵连到修改宪法的有关条文问题,还可能引出地方各级人代会是否设立常委会的问题,这次人大会议是否提出这个法案,也值得考虑。(3)县以上地方各级人民代表大会设常务委员会,并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等的职称),这个方案可能比较好些。中央领导同志审阅了这个报告,邓小平同志作出批示:“我赞成第三方案,相应的这次人大只修改宪法这一条,其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”

  根据中央精神,1979年6月,五届全国人大常委会第八次会议审议决定,将地方组织法草案和《第五届全国人民代表大会常务委员会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,取消地方各级革命委员会,设立地方各级人民政府,将县、自治县人大代表改为由选民直接选举,将各级人民检察院的关系由监督改为领导的议案》(即后来的《关于修正宪法若干规定的议案》),提请五届全国人大二次会议审议。1979年6月18日至7月1日,五届全国人大二次会议举行,审议通过了《关于修正宪法若干规定的决议》和地方组织法,县级以上地方各级人大设立常委会作为一项重要制度被正式确立下来。

  1979年7月1日通过的《关于修正宪法若干规定的决议》和地方组织法,自1980年1月1日起施行。1979年9月13日,五届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》,规定:“省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作,也可以在1979年召开人民代表大会,设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府。”

  1979年8月14日,西藏自治区第三届人民代表大会第二次会议选举产生了常委会,在全国率先设立了省级人大常委会。同月,青海省第五届人大第二次会议选举产生了省人大常委会,成为全国第二个设立省级人大常委会的省份。从1979年9月开始,新疆、河南、北京、江苏、浙江、福建、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、山东、山西、内蒙古、黑龙江、江西、上海、安徽等20个省、自治区、直辖市也先后在年内设立了人大常委会。其他7个省级人大于1980年召开会议,设立人大常委会。1979年下半年,在县、自治县、不设区的市和市辖区进行直接选举试点的基础上,产生了首批66个县级地方人大常委会。设区的市、自治州人大常委会基本上也都在1980年内建立起来。全国范围的县级直接选举工作在1980年下半年全面展开,到1981年底,全国2015个县、旗,76个自治县、自治旗,121个不设区的市,508个市辖区,共2756个县级行政单位,先后召开人民代表大会会议,建立县级人大常委会。我国地方人大及其常委会的组织建设、制度建设和工作开展进入崭新阶段。(摘自《中国人大网》2014年2月18日 全国人大常委会办公厅研究室课题组 文)